Все менять - основ не трогая

В переводе с латинского слово "аппарат" означает "великолепный", но государственная власть придерживается о нем не такого высокого мнения, постоянно стремясь его реформировать. Особенно не везет России – министерства едва успели разделиться на мелкие и, казалось бы, на этот раз эффективные структуры, как их вновь начинают укрупнять в интересах дальнейшего повышения производительности. Еще более радикальные перемены предлагают правительству участники дискуссионного клуба "Модернизация России: новый вектор", очередное заседание которого было посвящено урокам и итогам административной реформы. В докладе руководителя Института проблем глобализации Михаила Делягина недавние перестановки в системе власти выглядят не вполне достаточными.

 

Реструктуризацию правительства докладчик считает рациональным шагом, нацеленным на единообразную специализацию федеральных органов власти, из числа которых министерства должны определять политику государства, службы осуществляют контрольные функции, а агентства предоставляют от имени государства услуги. К сожалению, "необходимая и дейст– вительно полезная по замыслу" реформа, по мнению выступающего, превратилась в свою противоположность и привела к длительному параличу власти. Внутреннее противоречие всех попыток реформы в современной России (они не затрагивают суть госуправления – механизмы формирования административных мотиваций – и направлены на повышение исполнительской дисциплины, а следовательно "эффективности реализации политики либеральных фундаменталистов, антигосударственной по своей природе") сохраняет свое значение и на новом этапе преобразований. Сокращение числа министерств и ведомств на практике приводит к передаче функций другим органам. Как свидетельствует прилагаемая гистограмма, общее количество органов исполнительной власти остается примерно на одном уровне.

Задачи повышения эффективности государственного управления докладчик считает нерешенными, указывая на "отход от большинства формальных требований", как то "увеличение числа заместителей министров, смешение первоначально разделенных функций между некоторыми службами, агентствами и министерствами". Резко сократился аппарат Правительства, причем за счет именно отраслевых департаментов, осуществлявших непосредственный контроль за ведомствами. Михаил Делягин объяснил это лоббистским давлением со стороны верхушки министерств, которая заинтересована в ограничении контроля (даже разовое нарушение правил способно принести огромную выгоду и остаться безнаказанным). Однако и министерства, одержав пиррову победу, страдают от того, что возросший документооборот сконцентрировался на высших руководителях, число которых сокращено. В этих условиях министерства вынуждены противостоять "настырным агентствам", непосредственно расходующим деньги и имеющим все связанные с этим выгоды. Порядок взаимодействия органов исполнительной власти им разрешено устанавливать самостоятельно; кроме того, объединение в ряде министерств заведомо разнородных сфер сделало их принципиально неуправляемыми. Докладчик предложил рациональную структуру исполнительной власти, которая при условии создания семи новых федеральных ведомств позволяет сократить количество федеральных органов власти с 85 до 25.

 

Необходимыми направлениями административной реформы Михаил Делягин назвал исполнение президентом функций председателя правительства, преобразование администрации президента и аппарата правительства в единую структуру, интеграцию функциональных, отраслевых и региональных функций государственного управления, применение в национальном масштабе качественно новых управленческих возможностей, предоставляемых электронным документооборотом, а также искоренение институциональных предпосылок коррупции с последующей чисткой госаппарата.

По мнению Михаила Делягина, президенту страны следует непосредственно возглавить правительство, приняв на себя ответственность за его деятельность. "Византийская", по определению докладчика, система управления в России, которая практически снимает с руководства страны ответственность за принятые решения, негативным образом сказывается на возможности нормального функционирования государства. Система исполнительной власти, при которой премьер-министр, ответственный за деятельность правительства, не может потребовать от министров выполнения своих указаний, поскольку последние назначаются президентом, вызывает большие сомнения.

 

Вторым направлением административной реформы докладчик назвал интеграцию функциональной, отраслевой и региональной систем государственного управления. По его мнению, переход к фактическому назначению губернаторов открыл возможность применить системы управления, которые существуют в наиболее эффективных коммерческих корпорациях. Оговорившись, что государство в отличие от коммерческой структуры имеет ряд социальных обязательств, другие цели и другие задачи, Михаил Делягин отметил сходство функций, выполняемых госаппаратом и менеджерами корпораций. В связи с этим предлагается организовать общенациональную систему исполнительной власти, осуществляемую единообразно на федеральном и региональном уровнях, – в настоящее время они функционируют обособленно. Неизбежные конфликты между интересами федерального и регионального уровней могла бы разрешать Комиссия по административным спорам, находящаяся под контролем президента и специального Наблюдательного совета. В частности, вице-губернаторы и руководители департаментов региональных правительств, курирующие вопросы общенационального значения, должны подчиняться не губернатору, но профильному органу федеральной исполнительной власти и принимать все необходимые решения в соответствующей сфере.

 

Исключить неминуемые негативные последствия концентрации управления в огромной стране могла бы реализация третьего направления административной реформы, предложенного Михаилом Делягиным, – замена бумажного документооборота электронным. Новые технологии позволяют не только экономить время при принятии решений, требующих оперативного реагирования, но и намного упростить разрешение конфликтов между органами власти, а также контроль над реализацией решений. Изменения структуры госаппарата, полная прозрачность принимаемых решений, наличие большого числа линий обратной связи, предоставляемых введением электронного документооборота, могли бы также способствовать искоренению коррупции в органах государственной власти.

 

Гораздо большим пессимизмом отличалось мнение выступившего на обсуждении Юрия Болдырева о том, что власть несет ответственность, "но не перед теми, перед кем, как считается, она должна ее нести, и не за то, что продекларировано". Решения в интересах богатых, по словам выступающего, принимаются исправно, и неэффективность системы ей не мешает. Реальные рычаги скрыты. Например, суды сегодня настолько несвободны, что, как образно выразился Болдырев, "любая легализация действующих механизмов их зависимости – установление их подчинения хотя бы министру обороны, была бы шагом вперед". При этом, по его словам, "невозможно рассчитывать, что кто-либо начнет внедрять реальные, а не скрытые механизмы ответственности, если ключевое звено государственного управления не только законом, но и самой нормой наших общественных представлений выведено из-под ответственности за какие-либо действия".

Административные реформы почти всегда направлены на повышение эффективности государственного управления. Чаще всего реформаторов беспокоят несоответствие существующей концепции последнего реалиям экономики, излишние ограничения рыночной инициативы, а также разрастание госаппарата с характерным для него дублированием функций и перегруженностью излишней работой.

 

Труднодостижимые идеалы реформы представляют собой децентрализация власти, передача полномочий на другие уровни управления, отказ государства от некоторых функций регулирования, изменение механизмов реализации управления, повышение ответственности должностных лиц государства, развитие новых информационных технологий. Однако многие направления административной реформы способны перенести только страны с высоким уровнем развития институтов рыночной экономики, правовой культуры, гражданского общества, и, кроме того, при наличии общественной воли и контроля.

 

Опыт реформ в зарубежных странах предостерегает против механического заимствования направлений и способов реформирования без учета особенностей того или иного государства. Показателен в этом смысле пример Бразилии, которая во многом похожа по экономическим показателям на Россию и также переживает переходный период. Смысл административной реформы здесь состоял в деконцентрации государственного управления для повышения гибкости и оперативности власти в принятии решений. Однако, несмотря на некоторые положительные плоды реформы, в целом она привела, по данным обзора, подготовленного Всемирным банком, к возникновению фрагментированности в государственном управлении и ухудшению его функционирования.

 

Тенденция к снижению роли национального государства и переводе части функций управлений на уровень региональных правительств и органов муниципального управления прослеживается во всех административных реформах, проводимых сейчас и в Восточной Европе и имеющих целью переход к так называемому "новому государственному управлению". Далеко не все специалисты единодушны в оценке результатов этих преобразований, и многие, признавая некоторые достижения реформы, все же говорят, что успешной она может быть только в определенных социально-экономических и правовых условиях. Слепое копирование иностранного, в частности, американского опыта с полным основанием критиковал в своем докладе и Михаил Делягин.

При всех несомненных преимуществах американская модель не слишком соответствует представлениям о "вертикали власти", ставшей заветной целью административной реформы в России. Президент США, обладающий гигантским влиянием на международную политику, имеет возможность непосредственно назначить только 0,2% работников исполнительной власти. Высших должностных лиц он назначает с согласия Сената. Остальные сотрудники департаментов являются чиновниками, карьера которых не зависит от смены президентской администрации. Многие из них испытывают гораздо большую лояльность к Конгрессу, а точнее его комитетам, занимающимся финансированием департаментов, чем к президенту. Кабинет в составе 14 руководителей исполнительных департаментов президент собирает довольно редко и по мере необходимости – правительство как таковое больше проявляет себя в песнях (I know our government must be strong), да в названиях интернет-сайтов, которые прижились и в российском домене (gov.ru).

 

Существенное значение в модели государственного управления США имеет система "сдержек и противовесов" между тремя ветвями власти. Президент не имеет возможности распускать Конгресс, да и процедура импичмента президента носит чрезвычайный характер. Кроме того, в США большим влиянием пользуется судебная власть, которая не только осуществляет контроль над законодательством с точки зрения его конституционности, но и может создавать правовые нормы в виде прецедентов.

Важную роль играет разделение полномочий между властями федерации и штатов. Еще в конце XIX века американцы в первую очередь чувствовали себя гражданами штатов. Федеральный и региональный уровни исполнительной власти не обособлены друг от друга. Центр имеет достаточное количество формальных и неформальных рычагов воздействия на штаты. Но в целом, кроме случаев, когда может быть нарушена конституция США, губернаторы вправе действовать вполне независимо от федеральных органов. Также следует отметить установление различных сроков полномочий субъектов государственной власти, что позволяет составу властных органов отражать различные фазы динамично изменяющихся общественных настроений. Так, Палата представителей избирается на два года, президент на четыре года, Сенат на шесть.